Thumb_very_big_018

Анализ концепций совершенствования бюджетного законодательства России свидетельствует о дальнейшем развитии, усложнении финансово-правового регулирования в целом.

Российские специалисты, анализируя особенности бюджетно-правового регулирования в России, формулируя предложения по совершенствованию законодательства, неизменно обращаются к финансово-бюджетному «опыту» зарубежных стран – как негативному, так и позитивному . В зарубежной литературе немало базовых трудов по вопросам регулирования государственных, финансовых отношений [2].

Степень внимания законодателя к регулированию бюджетных отношений и содержание этого регулирования обусловлены особенностями государственной деятельности в ее широком понимании, особенностями формы государства (прежде всего государственного устройства, а также политического режима). Как известно, форма государственного устройства обуславливает состав бюджетной системы государства, положение бюджетов в ее структуре, правовые принципы функционирования бюджетной системы, как следствие – состав и статус участников бюджетных правоотношений (публично-правовых – территориальных – образований) [3].

Бюджетная система в унитарных государствах включает бюджеты двух уровней:
государственный бюджет и местные бюджеты.
бюджетная система в федеративных государствах – три уровня:
федеральный бюджет,
бюджеты членов Федерации (ландов (земель) – в ФРГ, штатов – в США, Нигерии, Бразилии, провинций – в Канаде, субъектов РФ – в Российской Федерации) и местные бюджеты [4].

Установление в составе бюджетной системы отдельных «уровней» бюджетов означает наделение территориальных образований централизованными фондами, необходимыми для финансирования их деятельности, осуществления финансово-бюджетных полномочий.


Иными словами, сформированные в соответствии с требованиями государственного устройства публично-правовые образования в составе государства и их органы власти наделяются полномочиями и финансовыми ресурсами, имеющими организационную форму бюджета. В каждом государстве органы власти наделены различным объемом финансовых полномочий, в соответствии с этим – ответственностью за их должную реализацию.

Бюджетные системы государств как совокупности государственного бюджета и бюджетов входящих в состав государств территориальных образований подчиняются определенным принципам, которые по терминологическому обозначению и содержанию сходны с таковыми в России [5]; принципы бюджетной системы и принципы бюджетного права во многих случаях рассматриваются как идентичные [6].

Например, принцип сбалансированности бюджета предусмотрен в законодательстве США, является принципом бюджетной системы России. В американской практике исключения из требования соблюдения данного принципа могут быть сделаны в двух случаях: при ведении США военных действий и в условиях экономического спада [7]. В Чехии бюджеты бюджетной системы могут быть утверждены как дефицитные только в случае, если дефицит будет возможно выплатить финансовыми средствами за предыдущие годы или договором, обеспеченным кредитом, договором займа, возвратной финансовой помощью или доходом от продажи собственных облигаций [8]. Применительно к российской бюджетной практике рассматриваемый принцип предусмотрен ст. 32 БК РФ, не допускающей отступление от требований сбалансированности: «объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов»; несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных БК РФ, квалифицируется как правонарушение, влекущее применение мер ответственности (ст. 283 БК РФ).

Однако не во всех странах сбалансированность бюджета является принципом права, во многих она рассматривается как некий «идеал» и юридически никто не мешает правительству представить парламенту несбалансированный бюджет (иными словами, это не влечет применение мер ответственности) [9]. При этом следует учитывать, что если в России платежи в целях финансирования дефицита бюджета осуществляются за счет бюджетных средств, то в Великобритании платежи по государственному долгу осуществляются из Национального фонда займов, обособленного от центрального бюджета. В Японии для аналогичных целей существует инвестиционный бюджет [10].

При всей неоднозначности «статуса» требования сбалансированности бюджета для функционирования бюджетной системы, специалисты, анализирующие бюджетную систему как России, так и зарубежных государств, едины во мнении, что эффективное экономическое администрирование и обеспечение баланса между расходами и доходами – ключевые задачи, которые государство должно решить в целях создания условий, способных обеспечить экономическое развитие и использование новых подходов в управлении экономикой территориальных образований [11].

В силу значимости требования сбалансированности для функционирования бюджетной системы в законе должен быть детально прописан механизм ответственности за его несоблюдение. Однако, что касается законодательства России, в БК РФ несоблюдение требования сбалансированности, трактуемое как «несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов» (ст. 283), относится к правонарушениям, при этом санкция за это нарушение не предусмотрена.

Важнейшим принципом бюджетной системы государств является принцип разграничения доходов, расходов между различными уровнями власти, бюджетами. Так, согласно бюджетной практике Германии, решения финансируются принимающими их органами, что снижает остроту проблемы разграничения полномочий публично-правовых образований по осуществлению затрат, снижает риск возникновения бюджетного дефицита [12]. В российском бюджетном законодательстве при том, что этот принцип детально прописан БК РФ (ст. 30), не обозначен нормативный подход к критериям разграничения расходов, доходов между бюджетами разных уровней, что критикуется специалистами, формулирующими указанные критерии на теоретическом уровне, применимом для совершенствования законоположений [13].

В законодательстве различных государств предусмотрены различные принципы, требования, применимые к различным бюджетным правоотношениям в аспекте функционирования бюджетной системы, иных бюджетно-правовых институтов, в том числе трактуемые как «принципы бюджетного права».

В чешском законодательстве закреплены следующие основные требования к формированию финансово-бюджетных средств, например: достаточность финансовых ресурсов и стабильность источников доходов. Под понятием достаточности подразумевается, что финансово-экономическая основа территориальных образований, например, на уровне местного самоуправления, способна обеспечить реализацию полномочий местных органов территориального управления. Принцип стабильности означает правовое закрепление источников доходов за органами власти, выступающими «от лица» территориальных образований. Стабильной признается такая финансово-экономическая база территориальных образований, объекты и источники которой нормативно определены. Это своеобразная гарантия от произвола органов государственной власти, которые координируют систему местного самоуправления, несут ответственность за должное функционирование института местного самоуправления путем адекватного нормативного правового регулирования и осуществления территориальной финансовой поддержки [14].

Бюджетная практика ФРГ подчиняется многим требованиям, детально отрегулированным на законодательном уровне, в том числе: принципы:
бюджетная «правда» и бюджетная ясность;
прозрачность;
публичность обсуждения бюджета; расходы и доходы должны калькулироваться и устанавливаться в едином бюджете (единство бюджета) [15];
утверждение бюджетного плана парламентским законом; гласность; полнота бюджета; достоверность;
сбалансированность бюджета;
принцип аннуитета – утверждение бюджета на один год;
экономичность (эффективность) управления бюджетным хозяйством;
предметная обусловленность, предписывающая осуществление расходов только на цели, предусмотренные бюджетным планом;
ограничение действия полномочий по осуществлению предусмотренных расходов пределами соответствующего бюджетного года [16].

Китае осуществление финансовой деятельности государства основывается на принципах:
организованность бюджетных правоотношений бюджетными процедурами;
самостоятельность бюджетов;
сбалансированность бюджетов;
реалистичность бюджета;
экономичность и четкий расчет при составлении и исполнении бюджета и др. [17].



Несоблюдение приведенных принципов связано с бюджетными правонарушениями и, соответственно, привлечением к ответственности виновных должностных лиц. Так, в случае, если органы власти любого уровня без получения требуемого законом разрешения произвольно вносят изменения в бюджет территориального образования, что приводит к превышению общих расходов над общими доходами первоначально принятого сбалансированного бюджета или увеличению долговых обязательств, которые предстоит на себя взять по сравнению с первоначально принятым бюджетом, то ставится вопрос об административной ответственности наделенных бюджетной компетенцией должностных лиц, несущих прямую ответственность. В случае произвольного использования средств казначейства или в случае, если «положенные» в казну средства используются в нарушение закона, административных правил и инструкций, финансовые отделы органов власти дают распоряжение о возвращении или возмещении данных средств в казну, а органы власти более высокого уровня применяют административные санкции к руководителю и лицам, несущим прямую ответственность. В случае сокрытия бюджетных доходов или проведения внебюджетных расходов в качестве бюджетных органы власти следующего по восходящей уровня или финансовые отделы органов власти соответствующего уровня отдают распоряжение об исправлении данных нарушений, а органы власти более высокого уровня применяют административные санкции к руководителю и лицам, несущим прямую ответственность [18].

Рассмотренные принципы в их содержании, соответствующем китайской бюджетной практике, во многом совпадают с требованиями целевого использования бюджетных средств; соответствия бюджетной росписи закону (решению) о бюджете; соответствия уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи; соблюдения обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации; финансирования расходов, включенных в бюджетную роспись; финансирования расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств. Несоблюдение указанных требований в российском законодательстве расцениваются как правонарушения, влекут ответственность в соответствии с БК РФ и Кодексом об административных правонарушениях (ст. 283 БК РФ).

Среди принципов бюджетного права (распространяемых, соответственно, на бюджетную систему) Франции выделяются следующие принципы:
годичность бюджета;
бюджетная специализация;
универсальность бюджета;
единство бюджета («бюджетного единства»); достоверность бюджета [19].



Предметом особенно внимательного контроля во Франции выступает соблюдение требования специализации кредитов (соответствует требованию целевого использования бюджетных средств в законодательстве России – ст. 28 БК РФ), а также принципа универсальности, точнее, правила о нецелевом характере доходов (по БК РФ – принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов – ст. 35). Поскольку в XIX в. наиболее частым нарушением этих принципов была продажа государственными ведомствами старых материалов в свою пользу, в XX в. законодатели легализовали такую практику в виде процедуры восстановления кредитов. П.М. Годме привел пример, до какого абсурда доводило строгое применение принципа универсальности: для того чтобы использовать древесину из Версальского парка для отопления дворца, следовало ее продать, внести ее стоимость в доход бюджета и снова купить за счет кредитов, утвержденных для отопления государственных зданий [20].

Во Франции принцип бюджетного единства требует отражения доходов и расходов государства в едином акте. Применение данного принципа позволяет определить, является ли бюджет сбалансированным, выяснить степень «наполнения» доходной части бюджета, проконтролировать заложенные в бюджет финансовые обязательства. По анализу специалистов, существуют две возможности поставить под угрозу соблюдение, либо непосредственно, нарушить принцип единства бюджета: во-первых, составление значительного количества бюджетных документов при единой с общим бюджетом системе подведения итогов и отчетности; во-вторых, формирование обособленных бюджетов. Первый случай не всегда свидетельствует о совершении нарушения, поскольку функционирование бюджета в любом случае предполагает составление значительного количества документов (проект бюджета, бюджетная роспись, сметы и т.д.); и лишь в отдельных случаях данные документы могут «рассеять» внимание контролеров в силу значительного объема документации, касающейся движения денежных средств в бюджет и из бюджета. Поэтому единство бюджета должно подразумевать, прежде всего отражение всех операций с бюджетными средствами на едином счете (по аналогии с законодательством России, предусматривающим принцип единства кассы – ст. 38.2 БК РФ). Ст. 18 Ордонанса Франции 1959 г. предусматривает: «Все доходы и расходы должны быть отнесены к единому счету, который называется общий бюджет». Исключения из принципа бюджетного единства – обособленные бюджеты – чрезвычайные бюджеты, присоединенные бюджеты и специальные счета Казначейства. Создание счетов специального назначения позволяет обойти правило нецелевого характера доходов, не понеся ответственность. Эти счета, в отличие от специальных счетов Казначейства, отражают расходы окончательного характера (например, счет Национального фонда развития водоснабжения, счет Национального лесного фонда, доходы которых складываются из различных сборов и платы за пользование, дотаций из общего бюджета (не более 20 % всех доходов счета)) [21].

В отдельных случаях принципы бюджетного права, бюджетной системы выступают предметом внимания конституционных органов (по аналогии с Конституционным Судом РФ, к ведению которого относится толкование, разъяснение смысла законоположений, установление его конституционности и т.д. [22]). Так, Конституционный совет Франции в решении № 2001-448DC уточнил значение принципа достоверности, указав на то, что «достоверность характеризуется отсутствием намерения исказить основные показатели сбалансированности бюджета»; любое намеренное искажение считается правонарушением, влечет ответственность [23]. В одних случаях внимание конституционных органов к концепциям бюджетного права обусловлено реализацией их полномочий в сфере нормотолкования, в других – несовершенством законодательства, требующим реагирования со стороны государства [24].

В зарубежных государствах принципы бюджетной системы, другие требования к бюджетной деятельности, видам бюджетных отношений предусмотрены в национальной конституции, а не только в специальных бюджетных нормативных правовых актах. Это объясняется значимостью содержания бюджетно-правового регулирования для формирования статуса государства, организации соответствующего участка его деятельности. Согласно позиции Конституционного суда ФРГ, финансово-правовые нормы образуют «несущую конструкцию порядка в федеративном государстве» [25].

В Конституции РФ 1993 г. перечень норм «бюджетно-правового смысла» довольно ограничен, например:
финансовое регулирование и федеральный бюджет находятся в ведении Российской Федерации (ст. 71);
для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом (ч. 5 ст. 101);
законопроекты об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104);
законы по вопросам федерального бюджета подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (ст. 106);
Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение (ст. 114);
финансирование судов производится из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом (ст. 124).



Трошкинёва Е. В.,
аспирантка кафедры государственного управления
и правового обеспечения государственной и
муниципальной службы
Российской академии народного хозяйства и
государственной службы
при Президенте Российской Федерации



________________________________________________________________________
[1] - См.: Болтинова О.В. Стадии бюджетного процесса в зарубежных странах. М., 2002; Козырин А.Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. М., 2009; Куфакова Н.А. Отдельные финансово-правовые институты зарубежных стран. М., 2009; Преображенский Б.Г., Рисин И.Е., Трещевский Ю.И. Межбюджетные отношения в мировой и российской практике. Воронеж, 2003; Пешкова Х.В. Налогово-бюджетный федерализм в России и США // Налоговые споры: опыт России и других стран: По матер. Междунар. науч.-практ. конф. 12-13 нояб. 2007 г. / Под ред. С. Г. Пепеляева. М., 2008. С. 201-211; Рыжкова Е.А. Бюджет и бюджетное право в зарубежных странах // Финансовое право зарубежных стран: Сборник научных трудов / Под общей ред. Г.П. Толстопятенко. М., 2001. Вып. II. С. 36.
[2] - См.: Adrian C.R., Fine M.R. State and Local Politics. Chicago, 1991; Axelrod D. А Budget Quartet. Critical Policy and Management Issues. N. Y., 1989; Budget of the United States Government. Washington: Executive office of the President: Office of Management and Budget, 1989; Grant D., Omdahl L. State and Local Government in America. Boston etc., 1987; Ross R.S. American National Government. 3-d ed. Guilford, 1993; Saffel D. State and Local Government: Рolitics and Public Policies. N. Y., 1990.
[3] - См.: Пешкова Х. В. Влияние федерализма на бюджетное устройство российского государства // Федерализм. 2010. № 4. С. 57-59.
[4] - См.: Куфакова Н.А. Указ. соч. С. 20.
[5] - См.: ст. 28 БК РФ. Козырин А.Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. М., 2009.
[6] - В данном случае мы учитываем мнение Ю.А. Крохиной: правовое оформление принципов финансо¬вого права стро¬ится по «ин¬ституциональным» составляющим. Бюджетная система – институт бюджетного права. См.: Крохина Ю. А. Финансовое право России: Учебник. М., 2004. С. 54.
[7] - См.: Политическая система США: Актуальные измерения. М., 2000. С. 229; Хиви Д. Несет ли ответственность федеральное правительство за бюджетный дефицит перед органами власти нижестоящего уровня? // Финансы. 1995. № 12. С. 45. См. также: Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. М., 2004. С. 168.
[8] - Cм.: Таболин В.В. Городское право Чехии: финансово-бюджетные отношения // Юридический мир. 2010. № 12. С. 42 - 46.
[9] - Cм.: Рыжкова Е.А. Указ. соч. С. 36.
[10] - Cм.: Рыжкова Е.А. Указ. соч. С. 40.
[11] - Cм.: Соколова О.С., Соколова Е.Д. Информационно-аналитическое обеспечение оптимизации экономического администрирования в муниципалитете Копенгагена // Законодательство и экономика. 2009. № 12. С. 57 - 61.
[12] - См.: Гутник В. Бюджетный федерализм: немецкий порядок // Экономика Рос¬сии. ХХI век. 2001. № 1. С. 78; Зубенко В.А. Бюджетное устройство и бюджетный процесс в ФРГ // Бюджетный федерализм: опыт развитых стран: Сб. обзоров. М., 1996. С. 68.
[13] - См.: Евсеев П.И., Ялбулганов А.А. Проблемы правового регулирования полномочий субъектов РФ в сфере бюджетных отношений // Журнал российского права. 2005. № 2; Пешкова Х.В. Принципы осуществления расходов бюджета: некоторые теоретические и практиче¬ские аспекты // Финансовое право. 2006. № 11. С. 40; Она же. Установление, введение и взимание региональных налогов с учетом правовых позиций Конститу-ционного Суда РФ // Налоговое право в решениях Конституционного Суда РФ 2007 г.: По матер. Междунар. науч.-практ. конф.: Сб. / Под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2009. С. 170-171; Чертков А.Н. Реформирование федеративных отношений и гармонизация федерального законодательства о компетенции федеральных и региональных органов государственной власти // Право и политика. 2007. № 12.
[14] - См.: Таболин В.В. Городское право Чехии: финансово-бюджетные отношения // Юридический мир. 2010. № 12. С. 42.
[15] - См.: Игнатюк Е.В. Правовое регулирование прозрачности бюджетного процесса // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 42 - 51.
[16] - См.: Евдокимов А.Н. Бюджет как элемент бюджетной системы: отечественный и зарубежный опыт // Финансовое право. 2007. № 7; Ялбулганов А.А., Егорова М.О. Основы бюджетного права и бюджетного устройства Германии // Реформы и право. 2007. № 1.
[17] - См.: Комягин Д.Л. О бюджетной системе и современном бюджетном законодательстве Китая // Реформы и право. 2010. № 4. С. 55 - 63.
[18] - Там же. С. 55 - 63.
[19] - См.: Самойлова Л.М. Принципы бюджетного права Франции // Финансовое право. 2006. № 3.
[20] - См.: Годме П.М. Финансовое право. М., 1978. С. 279. Цит. по: Самойлова Л.М. Принципы бюджетного права Франции // Финансовое право. 2006. № 3.
[21] - См.: Самойлова Л.М. Принципы бюджетного права Франции // Финансовое право. 2006. № 3.
[22] - См.: ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2010 г.) «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
[23] - См.: Самойлова Л.М. Принципы бюджетного права Франции // Финансовое право. 2006. № 3.
[24] - См. также: Пешкова Х.В. Роль судебных органов в бюджетной деятельности государства // Российское правосудие. 2010. № 12. С. 83-92.
[25] - Цит. по: Пономарева К.А. Бюджетно-правовая ответственность в Российской Федерации и Федеративной Республике Германия (сравнительно-правовое исследование) // Финансовое право. 2010. № 11. С. 8 - 11.